水泥网评论：城中村改造扩容加码，政策效用上限提升
水泥,焦点,行业 水泥大数据研究院 林加义 2024-11-28
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2024年11月，住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地加快落实增量政策措施要求，进一步做好城中村改造工作，推动符合条件的项目尽快启动实施。按照通知要求，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市。
2023年8月份，中国水泥网大数据研究院曾发布文章《城中村改造能来带多少水泥需求？》。当时根据模型推算，仅在超大特大城市实施城中村改造的情况下，年均产生的水泥需求增量相当于2022年全国水泥产量的0.5%-1.5%左右。根据最新政策安排，城中村改造将扩容加码，那么此项增量政策对水泥需求有多大的影响呢？本文分析如下：
一、城中村改造扩容后，政策效用上限为原来的三倍
城中村主要指由于城市建设扩张而被包围在城市建成区之内，失去耕地却仍在实施村民自治和农村集体所有制的村庄或居民区。城中村的住房大多属于自建房屋，故我们通过自建房屋占城市住房的比例来估算各地级市城中村面积占比。
图1：第七次人口普查口径下各省自建房屋占比（单位：%）
数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）
根据第七次人口普查数据，全国近300个地级及以上城市中常住人口数量约为8.8亿人。同时，按照各省人均住房建筑面积推算，地级及以上城市住房总面积应该在326.8亿平方米左右。由此可以估算，近300个地级及以上城市的城中村面积合计约为36.8亿平方米。
相较于超大特大城市的城中村规模，本次政策范围扩大后，涉及的城中村面积约为原来的3-4倍。延续上篇文章思路，将城中村改造需求分为悲观、中性和乐观三种情况，拆旧比例分别为20%、40%和60%，并假定拆建比均为2。以此推算，在乐观、中性和悲观情况下，城中村改造带来的水泥需求总量分别在9亿吨、6亿吨和3亿吨左右。同时，假定城中村改造十年完成，则年均水泥用量约为3000-9000万吨。与棚改时期相比，乐观预测情况下带动的需求略微高出12.5%，而中性和悲观预测情况分别偏低25.0%和62.5%。
图2：平均释放假设下，十年间棚改和城中村改造的水泥需求量（单位：万吨）
数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）
二、考虑到化债及稳楼市，实际政策效用受限
本次城中村改造，政府强调要采取净地出让模式，在土地出让前，必须完成拆迁、补偿及安置等工作，这意味着城中村改造将占用政府财政资金。与此同时，地方政府正面临偿债高峰期。据统计，2023-2028年期间，地方政府债券集中到期，年均偿还量达到3.26万亿元。若计入城投债等相关表外债务数据，年均偿还量甚至接近6万亿元。因此，在化债压力影响下，财政资金支出受限，若无配套政策跟进，城中村改造预计难以完全发挥效用。
图3：地方政府面临偿债高峰期（单位：亿元）
数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）
另外，住房城乡建设部表示，新增实施的城中村改造将主要采用货币化安置的方式，以便人民群众根据自己的意愿和需求来选择合适的房子，减少在外过渡的时间，并且有利于消化存量商品房。
作为助力房地产市场“止跌回稳”的政策措施之一，城中村改造采用货币化安置方式意味着征收土地后，可能改变土地性质或暂缓开发，以调节房地产市场供需结构。因此，实际改造过程当中的拆建比或将低于预期，这将使得城中村改造带来的水泥需求量趋向于预测区间的下限。
综合考虑地方政府化债压力以及平稳房地产市场的需求，城中村改造扩容后带来的水泥需求量落在中性和悲观预测情形之间的可能性较大，即年均水泥用量约为3000-6000万吨，相当于2023年全国水泥产量的1.5%-3.0%左右。
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