建设用地“负增长”，全国首个跨省国土空间规划获批！“长三角”发展转方式迎来哪些新课题？
水泥 北京商报网 2023-02-22
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“长三角”将划出示范区，依托国土空间规划一张图，推进跨区域一体化空间协同治理，聚焦三地生态环境共保共治。
2月21日，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《总体规划》），这是国内首个跨省域共同编制报国务院审批的法定国土空间规划。专家表示，在“双碳”背景下，减量发展是趋势也是要求，特别是对于“长三角”这样经济体量大、人口密度大的区域，《总体规划》将推动其在转变发展方式上进一步进行探索与创新，也能够为其他区域城市群提供借鉴与参考。
短板
长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县全域，约2413平方公里。
“‘长三角’一体化发展是国家区域协同战略中的重要战略之一。‘长三角’地区坐拥4%的国土面积，产出了全国近1/4的经济总量，是我国经济最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。”南京农业大学规划院上海分院院长孙文华说。
不过，“长三角”同时也面临着环境和生态问题。2021年1月14日，在回答《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》有关问题时，生态环境部相关负责人曾表示，“长三角”区域开发强度高，资源能源消耗量大，结构性污染突出，地区之间生态环境差异大，解决跨界环境问题、实施生态补偿、协同推进生态环境共同保护的机制手段还有待完善。
北京市社会科学院城市问题研究所研究员包路林表示，生态环境建设一直是城市研究领域的一个重大课题，持续推进生态文明建设更是国家战略层面的重大部署。尤其在“双碳”的刚性约束背景之下，生态环境作为唯一有生命的基础设施，是碳吸收的重要发力点。从去年开始，国家就在生态环境建设方面推出了一系列强有力的措施。去年6月我国发布的《国家适应气候变化战略2035》就提出“将适应气候变化与国土空间规划相结合”。
破冰
“另一大意义是打破行政区划，将生态空间从更大的尺度上来统一规划。生态环境很难根据当前行政区划的划分方法去分头治理，非常需要从区域层面加强整个局部环境系统的质量提升。但是现实中这种跨省市的建设和管理还是存在非常大的执行难度的，所以有必要通过国家层面的区域性专项规划来推动和落实。”包路林说。
参与编制总规的中国城市规划设计研究院上海分院首席设计师刘迪在接受媒体采访时也表示，增设规划协调区的原因是为了划定一个完整的地理边界。“以淀山湖为例解释，淀山湖只有一半的区域在示范区范围内，而在示范区的空间布局上，将以最优质的淀山湖、元荡及周边湖荡为主体构建生态绿心。为此把淀山湖涉及的在示范区之外的锦溪、周庄、淀山湖三镇纳入协调区，统一标准规划。”刘迪说。
此外《总体规划》明确，示范区将依托国土空间规划一张图，推进跨区域一体化空间协同治理；聚焦三地生态环境共保共治，三地城镇污水收集处理率要达到100%。重要的约束性的控制指标的统一，将有利于减少区域环境治理差距，提升一体化的水平。
课题
据示范区执委会副主任张忠伟介绍，《总体规划》提出，转变以投资和要素投入为主导、土地增量规模扩张的传统发展模式，落实建设用地“负增长”，通过资源利用方式转变倒逼发展方式转型。
2022年9月19日，中宣部举行“中国这十年”系列主题新闻发布会，自然资源部副部长庄少勤在会上介绍，2012-2021年，全国单位GDP建设用地使用面积下降40.85%，国土经济密度明显提高。在科技发展和数字经济快速崛起的时代以及“双碳”约束下，大城市依靠建设用地的增长来实现GDP增长的传统方式正在转变。
本规划中示范区规划建设用地总规模控制在803.6平方公里以内，约占总规划面积的1/3。包路林认为，土地、空间的过度开发，将制约城市发展的质量，所以打造一体化的发展空间、一体化的环境空间就显得非常重要。城市用地规模持续减少，那就要求土地利用效率将进一步增强，随着调整和改善用地功能，土地和空间的潜力将进一步挖掘，给予城市高质量的减量发展空间。
“我国人口、用地、环境具有突出特点，因此需要走出一条具有自身特色的发展道路，在有限的建设空间内，通过提升效率，达到我们的经济发展目标。这条路是更加复杂艰难的，所以更需要像‘长三角’地区这样的国内走在前列的地区做出示范，找出最佳的发展路径。”包路林说。
借鉴
国土空间规划首次跨省编制为何在“长三角”？孙文华表示，国家赋予了长三角区域特殊的使命，如浦东打造社会主义现代化引领区，浙江打造高质量发展建设共同富裕示范区等，这些使命关系到我国未来的社会与经济发展。各地发展基础不一样，有些地方先发展，有些地方后发展，社会、经济、生态、治理等各方面存在差异等问题。“长三角”一体化是破除行政地域发展的一个重要试验地。
除了“长三角”，我国也正在推进多个跨区域国土空间规划。根据自然资源部消息，当前，围绕区域重大战略和区域协调发展战略，重要区域国土空间规划的编制审批在提速：长江经济带（长江流域）国土空间规划、黄河流域国土空间规划编制工作在加快推进，京津冀国土空间规划正抓紧完善。
“本次《总体规划》对于其他城市群、都市圈的一体化建设具有比较大的启发意义。通过规划实施，总结出‘长三角’地区的城市建设与碳排放的关系，重点是能够形成一套人口资源环境三者之间的清晰联动图谱，在区域产业链构建、协同治理、市场化运营、技术创新、产城融合、职住平衡等方面能够为其他地区提供更多有效的借鉴。当然其他地区的一体化发展可能面临更多自身的问题，如区域内部发展差距更大，也需要结合自身深入思考，制定更有区域自身特色的发展模式和路径。”包路林说。
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