扩大铁路客运有效供给更好满足群众出行需求

混凝土国家发展和改革委员会 2026-01-25

《意见》强调优先利用既有铁路、统筹规划衔接、提升公交化运营服务，以集约高效方式扩大城际铁路有效供给，更好满足群众中短途出行需求。

　　近年来，我国铁路快速发展，截至2025年底，全国铁路营业里程达16.5万公里，其中高速铁路约5万公里，铁路网、高速铁路网分别覆盖城区人口20万以上城市和城区50万人口以上城市。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群的城际铁路骨干网络加快形成，对优化城镇功能布局结构、支撑区域重大战略、加快构建新发展格局发挥了重要作用。近日，国家出台《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》），在准确把握城际铁路发展的阶段特征和面临形势要求，明确未来规划建设、运营管理重点方向和主要任务的同时，也为促进国家干线铁路与城际铁路融合发展，扩大旅客运输有效供给，更好满足人民群众出行需求提供了重要指引，主要体现在以下三个方面。

　　一、优先利用既有铁路资源

　　城际铁路是城市群的重大交通基础设施，项目建设投资大、投资回报周期长，必须坚持适度超前、不能过度超前的原则，强化投入产出和经济适用概念，因地制宜、量力而行，优先用好既有铁路，最大限度防止资源闲置浪费。

　　《意见》提出，“鼓励地方政府与铁路企业加强合作，充分利用既有铁路富余运能，按照市场化方式积极创造条件开行城际列车”。为此，在谋划城市群城际铁路新线建设前，有必要充分考虑发挥既有高速、普速干线铁路覆盖广泛、深入城市中心等优势，论证既有铁路能够承担的城际客运功能，以市场化方式通过优化运输组织、局部改扩建、增加联络线等方式，增强既有铁路城际客运功能和能力，实现利用既有铁路富余能力开行城际列车。

　　二、提前做好规划统筹协调

　　城际铁路与干线铁路功能分工各有侧重，但二者在设施设备方面具有部分兼容性。因此在规划阶段就要重视城际铁路与干线铁路的协同衔接，促进二者之间合理分工协作和资源共享。

　　《意见》提出，“加强与中长期铁路网规划等衔接，统筹产业布局、运输需求、财力支撑、区域铁路资源共享等因素，合理确定近远期发展目标和网络布局”。结合《意见》，在城际铁路规划建设过程中，有必要在规划布局阶段提前做好区域内城际铁路与干线铁路的统筹协调，主要考虑通道、枢纽两个方面。

　　一是整体统筹通道规划。对于规划城际铁路与既有干线铁路在同一通道内的情形，应深入论证城际铁路项目建设必要性，重点考察城际铁路与干线铁路车站分布、输送能力等方面因素，综合研判能否由干线铁路实现城际客运功能，避免重复建设，经论证确有必要建设的同通道内城际铁路，也应在规划阶段充分考虑线路走向、车站设置方案与既有干线铁路的优化合并，以最大化集约节约利用通道资源，节省工程投资。对于新建干线铁路项目，有必要在规划阶段深入论证其可能承担的城际客运功能，对线路技术标准、走向方案、车站分布、列车开行方案等方面进行适应性分析和针对性优化，提高线路使用效率效益。

　　二是一体开展枢纽规划。城际铁路与干线铁路交汇形成的枢纽是二者运营组织和运输服务贯通融合的关键所在。要在规划阶段围绕跨线客流需求，考虑线路制式、技术标准等因素，综合研判能否在枢纽内联通城际铁路与干线铁路并开行跨线列车，若可行，则选用制式标准兼容的客车车体开行跨线列车，实现贯通运营；若不可行，则应以提供一体化轨道交通出行服务为目标，按照“零距离换乘、无缝化衔接”要求，合理选用换乘模式，规划换乘枢纽。同时，在枢纽规划中还应充分考虑城际铁路、干线铁路各类设施设备互相利用的可能性，优化资源配置，尽可能实现城际铁路与干线铁路在枢纽内的客运服务、线路车场、装备运维等设施设备共享。

　　三、着力提升运营服务水平

　　城际铁路主要服务于城市群节点城市间日常通勤、通学、休闲、商务等交流需求的中短途旅客出行，城际客流出行特征与干线铁路主要承担的中长途客流具有显著差异。为更好满足城际客流需求，提升城际旅客出行体验，务必重视运营服务水平问题。

　　《意见》提出，“根据群众出行需求，采取多交路、站站停与大站停相结合的运输组织模式，优化购票、进出站等环节和流程，有序推行公交化运营措施。合理确定票制票价，积极探索计次票、定期票、联程票等多样化票制”。为此，在提供城际客运服务时，铁路运输企业有必要针对城际旅客出行偏好和需求，合理利用资源，优化运输组织，精心制定城际列车开行方案，并以此为依托打造全过程出行服务产品。

　　一是做好城际列车产品设计与优化。围绕城际客流特点和线路运输能力，优化运输组织和开行方案，提高运输产品供给适配性。利用既有铁路富余能力开行城际列车，通过城市枢纽车站和线路合理分工，统筹短途城际列车与中长途列车开行，采用灵活的运营方案，视客流需求合理安排停站方案和频次，满足快慢线运输组织要求，提供多样化、便捷化出行服务。针对节假日、早晚高峰等时段，加强客流分析和预测，合理调整运营计划，增开高峰时段列车，实现运力资源与客流需求的动态匹配。

　　二是实现旅客全程便捷高效出行服务。结合城际客流“公交化”便捷出行需要，体现以人为本的服务属性，优化购票、安检、进出站、乘车等环节服务，依托5G、大数据等技术，拓展手机等终端服务应用场景，打造服务便捷化、智能化标杆。完善车站引导标识、标牌和标线，有条件的车站设置城际铁路快速进出站通道，优化站内客运管理、客流组织及中转换乘方案。提升安检便利化水平，推动实现地方主导的城际铁路与国家干线铁路进出站刷卡支付工具兼容通用，支持移动支付以及全程刷脸、刷卡或扫码快速便捷进出站，推行月票、计次票等新型票制。（作者：赵宇刚中国铁路经济规划研究院有限公司规划研究所）

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