深化改革创新因地制宜推动城际铁路自主运营——以大湾区城际铁路自主运营实践为例

混凝土国家发展和改革委员会 2026-01-25

大湾区城际铁路自主运营实践表明：因地制宜推进地方国企自主运营、建强独立调度指挥体系、深化路地协同清算机制、加快“四网融合”，可显著提升效率、服务与可持续发展能力。

　　随着新型城镇化战略深入实施，为促进城际铁路与城市群和都市圈发展深度融合，创新运营模式已成为推动城际铁路健康可持续发展的重要举措。近期，经国务院同意，国家发展改革委出台《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》），明确支持具备条件的轨道交通企业自主运营城际线路，并提出相关配套措施，为创新城际铁路自主运营模式提供了政策保障。

　　一、推进自主运营改革，有利于提升城际铁路效益

　　广州地铁集团于2019年6月成立广东城际铁路运营有限公司，2020年开始运营广清城际、广州东环城际，实现地方国企运营城际铁路零的突破。此后，相继运营广佛南环、佛莞城际等多条线路，实现从“单线独立运营”到“多线贯通成网”，高效连接广州、佛山等6个城市，2023年、2024年日均发送量为4.21万人次、7.44万人次，同比分别增长100%、77%，自主运营成效初显。

　　目前，国家层面进一步推进城际铁路自主运营改革，在《意见》中明确“支持地方政府因地制宜选择城际铁路运营管理模式，支持具备条件的轨道交通企业获取运营资质，自主运营城际铁路”。结合大湾区城际铁路运营实践，城市群通过自行组建运营团队、委托有经验的地方国企等方式，实现城际铁路自主运营，这样既能有效放活、纵深推进铁路运营体制改革，也能有效防止运营主体过多带来的管理风险，更有利于精准响应旅客出行需求、服务区域经济社会发展，最大限度提升城际铁路价值。

　　二、优化完善调度指挥体系，为自主运营提供关键支撑

　　调度指挥是运输组织的核心，直接关系到运输安全、行车效率与应急响应。建设独立、高效的调度指挥中心，是城际自主运营的关键。《意见》提出，支持具备条件的轨道交通企业设立调度指挥中心，构建运营网络，将有效推动地方运输主体实现从“拥有线路”到“自主运营”的关键转变。

　　具体来说，完善调度指挥体系能够在三方面发挥积极作用。首先，能够自主、灵活地调整运力。广州地铁集团建立的珠三角城际铁路调度指挥中心，有效支撑了广东城际铁路有限公司基于实时客流数据，精准投放运力，实现城际铁路运输“削峰填谷”，满足旅客出行需求。其次，能够有效衔接城市公交系统。珠三角城际铁路调度指挥中心，能够与广州地铁线网指挥中心高效协同，实现“城际+市域+地铁”多层次轨道交通全局调度指挥，通过与属地公交企业联动，可较好应对重大活动、重要节日等带来的大客流需求。最后，能够有效理顺干线铁路、城际铁路间的调度指挥关系。广州地铁集团所辖调度指挥中心具备与干线铁路协同调度条件，当城际铁路与干线铁路需跨线运营时，可通过分界口调度指挥协议，顺利实现不同运输主体间的调度指挥衔接，可在保持双方路网调度指挥自主性、灵活性的基础上，实现协同有序的跨线网调度指挥，确保跨线运营安全有序。

　　三、深化路地双方合作机制创新，有效提升运营效率和服务

　　《意见》明确，鼓励国铁集团及其下属企业与地方政府公平协商开展地方自主运营，建立公开透明、公平合理的清算机制，推动地方自主运营的城际铁路与干线铁路跨线可持续运营。国家支持建立地方运输主体与国铁集团平等、透明、互信的合作机制，能够有效满足不同网络互联互通的需要，提升系统运行效率和服务品质。一方面，跨线运营可显著提升网络运输效率。城际列车驶入国铁干线，将为国铁干线注入来自城市群的“毛细血管”客流。干线铁路接入城际线网，能够快速实现高铁进中心城区，实现跨系统、跨区域直达或便捷联程。另一方面，建立明确清分机制才能筑牢合作基础。清分清算机制能够消除各方后顾之忧、建立长期稳定的信任关系，是跨线运营合作的关键。规范客流统计、票务收入、运营成本等核心数据采集标准，通过系统接口实现数据实时同步，确保核算依据的一致性与真实性。要设定清晰的收益划分比例，跨线运营的票务收入可综合考虑线路使用里程、实际客流贡献率、各方服务投入成本等多重因素进行综合核算。同时，清分规则还须具备特殊场景适配能力，针对节假日大客流、临时加开列车等特殊情况，预设弹性清分系数或补充协议，保障各方合理权益。

　　四、以城际铁路自主运营为抓手，赋能“四网融合”纵深推进

　　城际铁路在轨道交通“四网”中处于承上启下的关键环节，向上可接入干线铁路网，向下可与市域（郊）铁路、城市轨道交通互联互通。《意见》提出，有序实现城际铁路与干线铁路、城市轨道交通、市域（郊）铁路票制互通、支付兼容、安检互认、信息共享、应急联动，为以城际铁路自主运营推动“四网融合”指明了方向。

　　实现票制互通、支付兼容是促进“四网融合”的有效举措。广州地铁集团运营城际铁路以来，依托广州地铁票务清分中心，上线“12306+省方自主公交化”双票务系统，乘客可通过羊城通、广州地铁乘车码等多种支付方式进站乘车，目前通过省方自主公交化票务系统购票的乘客已超过总客流量的30%，初步实现“一码通乘、一卡通行”目标。

　　推进安检互信、付费区换乘是促进“四网融合”的关键环节。“安检互信”与“付费区换乘”是提升旅客换乘效率最直观的环节。目前，广州地铁在琶洲站成功试点城际铁路与地铁“联程闸机”，验证了付费区换乘技术方案的可行性。

　　健全应急联动机制是实现多主体“四网融合”安全运营的重要保障。广州地铁集团在共享地铁应急救援资源的情况下，与属地政府建立常态化“双段长”协商机制，有效联动应急、公安等政府部门和燃气、供电等企业。《意见》出台将有力促进不同运输主体间的救援资源共享，完善联动救援机制，在需要时能快速响应，保障安全运营。（作者：刘智成广州地铁集团有限公司）

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