铁路建设投资博弈央地4：4：2出钱比例难定

水泥新金融观察报 2013-07-31

在遭受停建、缓建之后，资金缺乏的铁路建设得到政策支持，重启有望。与此同时，铁路总公司、铁路局、地方政府在铁路投资上的博弈仍在继续。

　　在遭受停建、缓建之后，资金缺乏的铁路建设得到政策支持，重启有望。

　　与此同时，铁路总公司、铁路局、地方政府在铁路投资上的博弈仍在继续。

　　政策层面支持

　　铁路建设的好消息不断。

　　7月26日，连接华北与东北的津秦客运专线津秦铁路进行热滑实验，为最终开通扫平障碍。即将开通的不只是津秦，北京至大连高铁亦将在年内开通，两地铁路旅行时间将缩减到5小时。

　　同一天，谋划已久的海南省“一号工程”、西环铁路项目凤凰机场至海口段将在9月份实现开工的消息同时传来。

　　在经历了铁道部撤销，铁路总公司成立之后，不声不响中，高速铁路的建设低调而又顽强潜行。

　　两天之后的24日，国务院会议上，部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设成为重点，给正在遭受资金缺口的铁路建设注入强心剂。

　　国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚认为我国的铁路发展不够平衡，中西部路网密度低，速度等级差一些，很多都是单线。

　　一直以来，铁路建设是原铁道部的重要任务，在机构改革被撤销之后，这项任务成为了新成立的铁路总公司的难题。

　　“主要原因是现在进行了改革，铁路总公司现在作为企业，要考虑经营状况，”中国工程院院士、铁路专家王梦恕告诉新金融记者，“既然是企业当然就要考虑投资成本和收益，毕竟不是当年政企合一的模式。”

　　铁路建设资金靠铁道部筹集的方式延续多年，并且发挥了不可替代的作用，随着铁路改革推进，继续按照之前模式进行成为了铁路总公司的压力。

　　在改革之后，铁路总公司承接了原铁道部的2.6万亿负债，每年利息支出近千亿，减少支出，增加盈利成为了其最紧迫的问题，在此背景下，铁路停建、缓建现象陆续出现，并大多位于中西部地区，业内人士介绍，西安至成都、成都至兰州以及郑州至重庆这三条高铁线路已经因为资金问题出现过停建、缓建的情况。

　　保证现有9.8万公里铁路的安全运行、保证220万职工的生活、保证债务的偿还，对铁路总公司来讲，是更为重要的任务，王梦恕认为，铁路建设资金投入更应该由各级政府来承担。

　　北交大教授赵坚认为，铁路系统不仅是一个简单的运输体系，而且还是市场经济建设的重要平台，甚至于没有铁路就没有近代的市场经济。

　　事实上，建设资金的短缺由来已久，因为资金问题导致的停建、缓建铁路分布于多个省区，即使是津秦客专这样纳入国家中长期铁路规划网的项目，因为种种原因，投入运营时间亦比原计划晚了1年。

　　2008年11月，津秦铁路开工建设，原计划在2012年秋季完工，后计划提前至2011年上半年建成通车，设计时速300公里，并预留了350公里的提升空间，建设期间遇到7 23动车事故后的高铁普遍降速、铁道部撤销、因为环保原因被叫停建设等情况，导致最后通车时间明显晚于原定计划。

　　“能够通车就是好事，之前停建、缓建普遍存在，这样下去，之前制定的铁路网规划目标很难实现”。

　　在国家层面，对铁路建设的重视程度显而易见。2004年国务院通过的《中长期铁路网规划》是所有行业中的首个类似规划。当时曾计划到2020年铁路建成里程为10万公里，2008年在铁路大提速跨越式发展的背景下，铁道部提出了《中长期铁路网调整规划方案》，将这一目标提前提高到12万公里。

　　“如果按照现在的建设速度，很难完成当初的规划目标，”王梦恕认为，其中重要原因在于，铁道部撤销后，缺乏统一负责计划的制订和执行的强有力机构。

　　责权利待明晰

　　铁路改革之后，责权利明晰成为建设资金短缺之外，影响铁路建设的另一个原因。

　　在铁总来说，将铁路修在更容易收回成本，客货需求更加有保障、效益更加明显的东部地区，这样的考量不无道理。“铁总现在是公司，当然就要按照公司要求来运行，这没有什么错误，在中西部修建铁路，更多的是政府行为，对企业来说，并不合算。”

　　王梦恕认为，铁路规划是国家的长久任务，之前是铁道部来考虑这个问题，现在则由发改委、铁路局、铁总三家来管理，明确彼此之间的职责和权利，是当务之急。“铁路局至今没有挂牌，之前铁道部一个单位来解决的问题，现在要由三家来处理，还有一家至今没有成立。”

　　与国家铁路总公司迅速挂牌相比，在铁道部分拆4个月之后，负责起草铁路监督管理的法律法规、负责铁路安全生产监督管理，制定铁路运输安全以及其他职能的国家铁路局仍然没有正式挂牌。

　　铁路系统适度的管办分离和政企分开，有助于清晰区分铁路部门行政监管费用、普通业务运营成本及商业运营损益等早已是共识，在拆分铁道部之时，曾经对职责有过明确的划分，但执行效果并不明显。

　　5月15日，中国机构编制公布的有关国家铁路局主要职责内设机构和人员编制的有关规定曾明确表示，取消开行客货直通列车、取消办理军事运输和特殊货物运输审批、取消企业自备车辆参加铁路运输审批、取消企业铁路专用线与国铁接轨审批等15项职能，并加强了铁路安全生产监督管理等6项职责，以此来分化铁路总公司、发改委、国家铁路局的分工。

　　根据编制规定，国家铁路局设7个内设机构，行政编制为130名。其中局长1名、副局长4名，总工程师、安全总监各1名，司局领导23名。

　　王梦恕介绍，铁路局相关领导已经确定并上任，其他工作人员的安置并未完全完成，其中原有铁道部人员对进入铁路局并不热心，而是更愿意留在铁路总公司，这也是铁路局至今未挂牌的重要原因。

　　一方面，铁总更加专业，原铁道部职工对老单位转化来的铁路总公司有着更加深厚的情感；另一方面则担心铁路局很可能是个空架子，对铁总更多是一些监管职能，并没有严格的约束作用，被认为是不愿进入铁路局的重要原因。

　　据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》设立国家铁路局（副部级），为交通运输部管理的国家局，而铁路总公司直接归属国务院管理，行政级别上为正部级。

　　“副部级的铁路局怎么去监管正部级的总公司？原来的下属如何去监管之前的领导？”

　　另一方面，在并入交通部体系之后，铁路局并不是核心部门，在交通部话语权相对较弱。事实上，在交通部9名副部级以上领导中，来自原铁道部系统的只有陆东福一人，而出自民航系统和航运系统的均为2人以上。

　　在铁路实现跨越式发展、保障了国民经济平稳运行和人民生产生活需要的同时，政企不分、与其他交通运输方式衔接不畅等问题一直无法得到根本解决的背景下，拆分铁道部、建立统一的交通部成为了当务之急，现在看来，之间的关系仍待捋顺。

　　解决资金难题

　　钱紧，一直是铁路建设最直观的写照，向民间资本开放铁路建设市场从未如此紧迫。

　　24日的国务院会议上，部署改革铁路投融资体制，加快中西部和贫困地区铁路建设，成为重要议题，铁路建设资金紧张问题有望得到解决。

　　此次会议上，明确表示，“要按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革，这是继铁路机构改革、实现政企分开后的又一重大改革举措”。

　　在此之前，为解决资金缺口，国家发改委已于7月初正式下发批复文件，同意中国铁路总公司2013年分期发行中国铁路建设债券1500亿元，其中资金将用于曾出现停工、缓建的多条中西部铁路。

　　“铁路建设优点明显，尤其是在中西部边远地区必须加速建设，”王梦恕认为，由于铁路投资不足，铁路建设停工，与铁路有关的行业也出现了困难，原本由铁路建设带动的2000多个大型企业都受到影响。“钢铁、机械、水泥等行业都受到影响。”

　　事实上，我国长期以来一直存在着铁路运力不能满足国民经济发展要求的问题，扩大内需对铁路进行投资和建设更是完全必要。

　　“中国必须大力发展铁路，这早已达成了共识”，被称为高铁反对者的北交大教授赵坚此前向新金融记者表示了同样的想法，“在推进铁路建设发展的态度上，我比政府还要激进，‘十二五’规划计划是12万公里，而我计算到2020年应该有16万公里才可以保证（运输需要）。”

　　“多方式多渠道筹集建设资金，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立铁路发展基金，创新铁路债券发行品种和方式。向地方和社会资本开放城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权，”在24日的会议上，给出了解决资金问题的答案，并明确表示，要加大力度盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展。

　　铁道部撤销之前，铁路建设投资有着明确的责任划分，其中中央政府投资40%，铁道部款占40%，其余20%由建设地区地方政府负责，实际上的建设资金由铁道部来统筹，而现在，公司化之后的铁路总公司将怎样承担这个职责，暂时缺乏定论。

　　“铁路改革之后一些当时隐藏的矛盾显露出来，”王梦恕认为，“改革需要考虑很多的问题。”

编辑：方运田

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