谈控制水泥熟料产量与化解产能过剩
水泥 湖南省建材联合会 (省硅酸盐学会) 丁美荣 杨鹏 2024-06-26
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当前，水泥产能严重过剩与市场需求锐减之双重因素叠加，导致绝大多数企业亏损，行业经济运行异常艰难。为推进水泥业水泥行业脱困增效与健康运行，有业内人士建议通过行政手段控制企业水泥熟料日和年产量。该建议出发点和愿望是好的，但能否凑效以及将引发的问题，值得商榷。笔者谈几点看法，与业内人士交流探讨。
一、简要回顾新型干法水泥发展过程及经验教训
2000年，我国新型干法水泥实际占比约为8%，当年海螺水泥集团提出低投资、国产化5000吨新型干法生产线攻关，大幅度降低了投资成本，以2002年分别在池州和铜陵建成为标志，推动了我国新型干法水泥蓬勃发展。
2006年，国家发改委2222号文发布了《水泥工业发展专项规划》，预测2015年需求量12.5亿吨，2020年需求量13亿吨。而仅隔两年即2008年实际产量近14亿吨，2013年已突破24亿吨，比《规划》预测的2020年需求量竟高岀11亿吨。2009年“国发38号文”指岀：2008年新型干法产能11亿吨，判断当时产能严重过剩，并将水泥项目审批权限，由各省市审批上收为国家发改委核准(据了解，2009年10月以后国家有关部门仅审批了一个水泥项目)。据统计，2012至2021年我国水泥平均年产量高达23.41亿吨。2009年,湖南新型干法水泥占比不到30％，而2013年达90％。
从以上事实和数据可以得岀：一是说明当时相关文件对有关情况形势的判断与预测显然不准确, 二是充分证明市场配置资源的力量非常强大，行政干预产业产能的效果或后果并不如意。正如2014年时任工信部部长苗圩强调：“产能严重过剩的根本原因还在于没有正确处理好政府和市场之间的关系，政府对市场过度干预和监管服务不到位这两个问题同时存在，化解产能过剩矛盾根本上还要通过全面深化改革来解决，必须厘清政府和市场的边界……”。我们是否可以得出结论：任何一项政策的出台和改革措施的推出，尊重市场发展规律是如此的重要。
二、产品产量由需求决定，总产量不可能控制。
就全省乃某一地区而言，不可能控制其年生产（需求）量, 因为产量由需求决定。通过调研与讨论认为，从恢复销售价格来看，关键在于行业和企业要根据市场需求，调整均衡生产即企业控制月产量或者说控制库位。日产量是影响月产量的因素, 但开机天数影响及权重更大。
目前行情下,绝大多数企业水泥熟料年实际产量不可能超过所谓备案产能或设计产能。因此,在产能严重过剩的情况下,控制企业熟料年产量在设计（备案）产能范围内没有作用，不可能产生政策工具效能。
以湖南为例，由于成本及竞争力问题，目前全省大多数2500吨生产线已停窑从5000吨线进购熟料生产水泥。据有关企业集团统计分析，全省正在生产的熟料产能，仍高出市场实际需求约一倍。认为行业统计数据与实际产量相差太大，在此不便展开分析。
据初步预计，今年湖南全省生产窑线平均停窑天数将接近190天，在产能利用(运转)率不到50%，其市场供应依然过剩且越来越严重的情势下,如果要求各企业按备案日产规模范围内组织生产,虽然表面上看限制了一部分产能释放,但企业可通过增加生产天数即月份产量去稳住市场份额。
三、限制企业熟料日产量缺乏依据，其合法合规性有待商榷，更难于操作与管理。
由于技术进步和环评审批权限及分工等原因,多年来水泥行业绝大多数新型干法窑实际生产能力普遍超过设计或备案产能。生态环境部门重点是监管企业达标排放(目前执行超低排放标准,单位产品或烟气污染物排放值)和污染排放总量（低于排放许可证核定的许可量）,企业达到上述两点要求,通常视为合规生产运行，环保部门对日产量基本没有监管，也难以监督管理，多年来实际情况也如此。
如追溯到二、三十年甚至四十几年前建设且已取得所有合法证照手续的项目生产线(数量庞大)，仅仅因为日产量超过设计或备案产能（前述年产量不可能超过设计产能）,要求企业对其所谓超出日产能部分（行业普遍行为）制定产能置换方案，将引发一系列问题。补做产能置换手续后,相关部门肯定会要求企业完善补做环评、能评手续。
以这种方式控制企业熟料产量意味着宣布目前合法合规的新型干法企业今后在合法合规生产等方面存在重大问题,对目前合法合规的干法企业无异于“当头棒喝” ，将对全行业产生很大负面影响。人为限制设备台产既违背科学规律，也会增加水泥熟料生产总成本（含行政管理成本），这样的“新政”值不值当呢。
比如要完善环评手续，涉及环境容量等,给企业带来的经济负担和评审难度遑且不论。再如要求企业补充完善能评手续，可以说大多数企业都做不到，如此量大面广的行业企业，能耗基数又较高，去哪里找到或购买煤炭消耗替代指标？！是否会引发混乱？其可行性?
在目前仍没有制订统一熟料实际产能核定办法的当下，如何核定实际熟料产能? 依靠热工标定方法(需配备仪器仪表和费时耗力)核定实际日产量？可操作性？有何手段？如何监管?
2004年，国务院发布《政府核准的投资项目目录》至今，先后五次修改，大幅放宽市场准入，取消、减少和下放审批项目，简化审批程序，简政放权。仅保留了极少量需由政府核准的企业投资项目。2013年对所有建材投资项目釆取备案管理,所谓备案即告知、报备,有关项目工艺技术、市场及投入效益等由投资者自主决策，主要由相关部门按有关法律规定对投资项目用地、能评、环评进行评审与审批。
四、建议制订“水泥窑实际产能核定办法”或标准，完善《水泥玻璃产能置换办法》
现行《水泥产能置换办法》“项目实际产能按照水泥熟料产能换算表推算确定”以及水泥熟料生产线清单实际产能填写等规定显然有误，目前按窑径换算的产能并不是实际产能。
除集团企业内部或搬迁及合线改造外，今后市场化及跨区域的水泥产能置换项目很难实施。除投资回报因素影响外，主要障碍是能耗及排污指标不能随产能指标转移，以及能耗双控政策的严格约束，且能耗、排污(产能)指标实行严格的减量或等量替代政策。
建议完善调整生产线清单及有关产能项目划分，修改调整为“备案（核准）产能、设计产能 (换算产能)、实际产能”，将产能置换方案原设计产能栏调整为“设计产能、备案（核准）产能”两项。有关产能的定义按业内多年来通行的理解及做法即可, 即实际产能是指日常运行或实际生产能力。通过以上修改，有关产能的概念、定义与分类更严谨,相互之间的关系清晰明了，且与实际情况相符。
没有统一的“水泥窑实际产能核定办法”，所谓对产量产能进行跟踪管理和监督检查、抽查都难以操作与执行，况且工作量大专业性强。
各地建材(水泥)协会要加强统计等基础工作，通过各级协会统计汇总各地熟料产量等。目前情况下，依靠行业协会自身努力，是提高有关数据准确度和掌握真实情况的可靠途径。
五、推进水泥业健康有序运行需要多方统筹，协调发力，依靠行业等部门引领与监督服务，充分发挥各级协会的协调与指导作用，强化企业自律。
首先，当务之急是协调有关部门依据现行法律法规加大监管力度，严肃查处恶性及不正当竞争行为，严厉制止并惩处低于成本销售等违法行为，以维护与确保行业运行最基本的条件,尽快扭转行业严重亏损的严竣形势。
其次，争取生态环境等部门支持，由环保部门对各熟料企业下达月度污染物控制总量指标，并加强监督检查。由各级协会配合并提供技术及数据支撑等具体工作，先由各企业自行申报，各级协会汇总协调并提出分月控制总量建议指标,报生态环境部门下达执行。
其三，争取上级领导和有关部门支持，赋予行业协会有关行业运行协调与行业自律服务等职责，充分发挥协会在建材行业稳增长与运行监测、节能减排等方面作用。
其四，低价倾销和低于成本销售属不正当竞争行为,必须加大监管和查处力度，打出水泥行业脱困增效“组合拳”。尊循规律，运用经济与法律手段，完善减排等技术法规并严格监管是化解产能过剩的必由之路。
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