深入贯彻实施修订后的突发事件应对法 全面提高应急管理的法治化、规范化水平2024-07-26 14:49

深入贯彻实施修订后的突发事件应对法

全面提高应急管理的法治化、规范化水平

全国人大常委会法工委宪法室 应急管理部政策法规司

2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议高票通过修订后的《中华人民共和国突发事件应对法》，国家主席习近平签署主席令予以公布，自2024年11月1日起施行。突发事件应对法是突发事件应对领域的基础性、综合性法律，这次全面修订，是应急管理法治建设进程中具有里程碑意义的一件大事，将为应急管理事业高质量发展提供有力法治保障。现就有关内容解读如下。

一、修订突发事件应对法的重大意义

突发事件应对法自2007年公布施行以来，对预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动和应急管理工作，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、生态环境安全和社会秩序，发挥了重要保障作用。与此同时，我国仍是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多，应急管理事业任重道远。面对新形势新任务新挑战，有必要与时俱进全面修订突发事件应对法，积极回应实践需求，更好满足人民需要，为新时代高质量开展突发事件应对工作提供有力法治保障。

（一）修订突发事件应对法是深入贯彻习近平总书记关于应急管理重要论述精神的迫切要求。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。党的十八大以来，习近平总书记站在维护国家安全和社会稳定，实现中华民族伟大复兴的战略高度，就应急管理作出一系列重要论述，科学回答了事关应急管理事业全局和长远发展的重大理论和实践问题，为做好突发事件应对工作指明了前进方向，提供了根本遵循。深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神，迫切需要修订突发事件应对法，把坚持党对突发事件应对工作的领导，坚持总体国家安全观，统筹发展与安全，坚持人民至上、生命至上等思想精髓充分体现到法律制度和措施规定上，为全面加强突发事件应对工作打下坚实法治根基。

（二）修订突发事件应对法是全面落实党中央关于应急管理体制改革重大决策部署的有力保障。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。2018年在深化党和国家机构改革中，党中央决定组建应急管理部和国家综合性消防救援队伍，对我国应急管理体制进行系统性、整体性重构，推动我国应急管理事业取得历史性成就、发生历史性变革。这次修订突发事件应对法，及时把应急管理体制改革成果上升为法律制度，强调国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系，进一步强化了突发事件应对工作的综合管理、全过程管理和力量资源优化管理，确保在法治轨道上深化改革，做到改革和法治相统一。

（三）修订突发事件应对法是系统总结应对突发事件经验做法的重要成果。新中国成立后，党和国家始终高度重视应急管理工作，我国应急管理体系不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害能力不断提高，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹。这次修订突发事件应对法，认真总结应对实践经验、汲取事件教训，将建立健全突发事件新闻采访报道制度，对未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护，地方人民政府之间建立协同应对机制等总结提炼上升为法律规定，做到法律制度根源于实践、服务于实践。

二、修订突发事件应对法的工作过程和总体思路

2020年，全国人大常委会将修改突发事件应对法列入年度立法工作计划。2021年12月，根据国务院提出的《关于提请审议修订〈中华人民共和国突发事件应对法〉的议案》，十三届全国人大常委会第三十二次会议对突发事件应对管理法草案进行了初次审议。2023年12月，十四届全国人大常委会第七次会议再次进行了审议。按照立法程序，法制工作委员会将草案印发部分省（自治区、直辖市）人大、中央有关部门、基层立法联系点、部分高等院校和研究机构征求意见；两次在中国人大网公布草案全文，征求社会公众意见。宪法和法律委员会、社会建设委员会、法制工作委员会共同召开座谈会，听取中央有关部门、专家学者、全国人大代表的意见。宪法和法律委员会、法制工作委员会先后赴河南、广东、湖北、黑龙江、内蒙古、山东、上海、江苏等地及有关部门、单位开展调研。在此基础上，草案内容不断修改完善，并出于保持法律名称简明及法律制度和相关工作稳定性、连续性考虑，吸收了关于法律名称不作修改的意见，继续使用“突发事件应对法”的名称。2024年6月，十四届全国人大常委会第十次会议审议通过修订后的突发事件应对法。

这次修订突发事件应对法贯彻落实党中央关于突发事件应对有关重大决策部署，积极回应人民群众呼声和社会关切，充分体现以下总体思路：

一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的二十大精神和党中央关于突发事件应对工作的决策部署，把坚持中国共产党对突发事件应对工作的领导、深化党和国家机构改革、加强我国应急管理体系和能力建设的新成果新经验，上升为制度规范，以法律形式予以明确。

二是坚持问题导向，针对现行法施行以来反映出的问题与不足，系统总结多年来突发事件应对工作的正反两方面经验，进一步完善相关制度措施、健全相关体制机制，切实提高本法的针对性、实效性和可操作性。

三是坚持本法作为突发事件应对领域基础性、综合性法律的定位不变，处理好与本领域其他专门立法的关系，做到相互衔接、有效配合、并行不悖。本法规定，传染病防治法等有关法律对突发公共卫生事件应对作出规定的，适用其规定；有关法律没有规定的，适用本法。

四是明确突发事件应对工作应当坚持的基本原则，即坚持总体国家安全观，统筹发展与安全；坚持人民至上、生命至上；坚持依法科学应对，尊重和保障人权；坚持预防为主、预防与应急相结合。这些原则贯穿本法全篇，体现在具体条文和制度设计之中。

三、突发事件应对法在应急管理法律制度体系中的定位

本次修订过程中，根据各方面意见，在第一条中增加规定“根据宪法”作为制定依据，进一步体现了突发事件应对法作为突发事件应对领域、应急管理工作基础性、综合性的法律的性质和定位。

一是有利于明确本法对于实施宪法相关制度的重要意义，为有效应对突发事件提供坚实法治保障。在现有的突发事件应对相关制度体系中，本法规范和保障各类突发事件的应对活动，明确相关体制机制和制度措施，发挥了基础性、综合性、统领性作用，保证宪法确立的相关制度、原则、规则得到全面实施。

二是本法规定的重要制度充分体现出我国社会主义宪法的性质特征和制度优势。本法贯彻“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的宪法规定，明确规定坚持中国共产党的领导，有效发挥中国共产党领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势；坚持以人民为中心，在具体法律条文中贯彻尊重和保障人权的宪法原则，切实保护公民基本权利；在宪法关于国家机构规定的基本框架内，合理配置相关国家机构在突发事件应对工作中的职权职责，着力建立健全集中统一、高效权威的领导体制，完善相关治理体系。

三是稳妥处理突发事件应对和紧急状态的关系，做好制度之间的有效衔接。本法对2004年宪法修正案关于紧急状态规定的制度内涵作出重要发展完善的同时，在附则中与宪法规定的紧急状态制度作出衔接，规定“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、生态环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”

四、突发事件应对法修订的主要内容

这次全面修订突发事件应对法，涉及条文多，较大幅度对突发事件应对法律规范进行了完善。主要包括以下内容：

（一）坚持和加强党对突发事件应对工作的全面领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现中华民族伟大复兴的根本保证。实践证明，党的集中统一领导是战胜一切风险和突发事件的“定海神针”，党的领导核心作用是我们成功应对重大突发事件的关键所在。这次修法增加规定，突发事件应对工作坚持中国共产党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制，完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系，把坚持党的领导最高政治原则贯彻到突发事件应对工作全过程各方面。

（二）坚持人民至上。这次修法深入贯彻以人民为中心的发展思想，贯彻尊重和保障人权的宪法原则，切实保护人民群众生命财产安全。一是在总则中增加规定，突发事件应对工作应当“坚持人民至上、生命至上”，“坚持依法科学应对，尊重和保障人权”。二是完善突发事件应对措施体现比例原则的规定，要求“有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益，且对他人权益损害和生态环境影响较小的措施，并根据情况变化及时调整，做到科学、精准、有效”。三是加强个人信息保护的相关内容，严格规范个人信息处理活动。四是充分保障社会各主体合法权益，增加规定国家在突发事件应对工作中应当对未成年人等群体给予特殊、优先保护；明确为受突发事件影响无人照料的无民事行为能力人和限制民事行为能力人提供及时有效帮助。五是规定对受突发事件影响的各类人群开展心理援助工作。

（三）健全管理与指挥体制。这次修法增设专章，对管理与指挥体制作出系统规定。一是规定国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系。二是明确县级以上人民政府及其应急管理、卫生健康、公安等有关部门在突发事件应对中的职责。三是明确跨行政区域突发事件应对及协同应对机制。四是规定突发事件应急指挥机构的设立和人员组成，明确突发事件应急指挥机构在突发事件应对过程中发布的决定、命令、措施，与设立它的人民政府发布的决定、命令、措施具有同等效力，法律责任由设立它的人民政府承担。五是明确乡镇街道、村（居）委会以及武装力量等在突发事件应对工作中的职责，鼓励支持引导社会力量依法有序参与突发事件应对工作，进一步形成突发事件应对工作合力，提升全社会突发事件应对的整体水平。

（四）完善突发事件信息报送和发布制度。为确保突发事件相关信息及时上传下达，这次修法推动进一步畅通报送渠道、完善发布机制。一是建立健全网络直报和自动速报制度。二是加强应急通信系统、应急广播系统建设。三是明确规定报送报告突发事件信息要做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报或者授意他人迟报、谎报、瞒报，不得阻碍他人报告信息。四是规定国家建立健全突发事件信息发布制度，有关人民政府和部门及时向社会公布突发事件相关信息和决定、命令、措施等信息；对于虚假或者不完整信息，应当及时发布准确的信息予以澄清。五是规定新闻采访报道制度，支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督。新闻媒体采访报道突发事件应当及时、准确、客观、公正。

（五）强化应急保障。为了加强应急物资、运输、能源保障，推动有关产业发展和场所建设，为突发事件应对工作提供坚实物质基础，这次修法作出规定：一是建立健全应急物资储备保障制度，县级以上地方人民政府根据需要，依法与有条件的企业签订协议，企业根据协议进行应急救援物资等的生产、供给。二是建立健全应急运输保障、能源应急保障等体系。三是加强应急避难场所的规划、建设和管理工作。四是发布警报，进入预警期后，对重要商品和服务市场情况加强监测，并与价格法等有关法律作了衔接规定。

（六）加强突发事件应对能力建设。为了有效提高突发事件应对能力，为突发事件应对工作提供更坚实的制度支撑、人才保障和技术支持，这次修法作出规定：一是明确国家综合性消防救援队伍是应急救援的综合性常备骨干力量，增加基层应急救援队伍、社会力量建立的应急救援队伍的有关规定，并明确政府应当推动专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。二是规定应急预案的制定、完善、演练。制定应急预案应当广泛听取各方面意见，并根据实际需要、情势变化、应急演练中发现的问题等及时作出修订；人民政府、基层组织、企业事业单位、学校等应当分别面向社会公众、居民、村民、职工、学生及教职工开展应急宣传教育和应急演练。三是发挥科学技术在突发事件应对中的作用，在突发事件应对中加强现代技术手段的依法应用，加强应急科学和核心技术研究，加大应急管理人才和科技人才培养力度，不断提高突发事件应对能力。

（七）全流程完善突发事件应对制度体系。这次修法牢牢把握事前、事中、事后三个环节，着力完善全覆盖全链条的突发事件应对制度体系。一是建立健全突发事件监测制度。对可能发生的突发事件进行监测，通过多种途径收集突发事件信息，对突发事件隐患和监测信息及时汇总、分析、评估、报告。二是建立健全突发事件预警制度。明确发布警报应当明确的内容，以及宣布进入预警期后人民政府可以采取的措施；建立健全预警发布平台和预警信息快速发布通道，特别要求公共场所和其他人员密集场所要确保突发事件预警信息及时、准确接收和传播。三是建立健全突发事件应急响应制度。在规定突发事件应急响应级别划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定的基础上，增加规定县级以上人民政府及其有关部门应当在突发事件应急预案中确定应急响应级别，给予地方一定自主权；明确人民政府可以采取的应急处置措施。四是完善事后恢复与重建的相关规定。在突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，在原法规定停止执行相关应急处置措施的基础上，增加规定人民政府应当宣布解除应急响应的程序。同时，对受突发事件影响地区的人民政府组织协调尽快恢复秩序、开展恢复重建的各类措施作出具体规定。

（八）充分发挥社会力量在突发事件应对中的作用。为了充分调动社会各方力量参与突发事件应对工作的积极性、主动性，进一步形成合力，这次修法作出规定：一是建立突发事件应对工作投诉、举报制度，鼓励人民群众监督政府及部门等的不履职行为。二是完善表彰、奖励制度，对在突发事件应对工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。三是建立健全突发事件专家咨询论证制度，发挥专业人员在突发事件应对工作中的作用。四是支持、引导红十字会、慈善组织以及志愿服务组织、志愿者等社会力量参与应对突发事件。五是鼓励公民、法人和其他组织储备基本的应急自救物资和生活必需品，居委会、村委会等基层组织在紧急情况下立即组织群众开展自救与互救等先期处置工作。

（九）完善相关法律责任规定。一是增加对在突发事件应对处置中违反法律规定采取应对措施，侵犯公民生命健康权益的法律责任。二是增加对于违反突发事件应对中个人信息保护规定的法律责任。三是考虑到突发事件应对处置往往情势紧迫，对于法律责任的追究，增加规定要“综合考虑突发事件发生的原因、后果、应对处置情况、行为人过错等因素”，做到过罚相当，鼓励一线干部在临机处置时勇于担当作为。四是考虑到在突发事件应对过程中，往往会有公民为了避免人身、财产损害而采取避险行为的情况，在本法中增加与民法典、刑法等法律关于紧急避险的衔接性规定，为公民在突发事件应急处置中开展自救互救、减少损失提供法律依据。

五、做好修订后突发事件应对法的贯彻实施

徒法不足以自行。习近平总书记强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”修订后的突发事件应对法将于2024年11月1日开始施行。法律通过后到法律生效实施还有一定时间，要依照本法规定，积极做好法律实施相关准备工作。

一要扎实开展法律学习培训和宣传解读工作。突发事件应对工作事关重大、牵涉广泛。这次修改是一次全面修订，明确了突发事件应对的理念原则，建立健全了一批新的制度机制，提出了新的更高工作要求。有关部门和单位要按照有关要求，高度重视、扎实开展突发事件应对法的学习培训和普法宣传工作，使有关部门和单位、广大人民群众能够及时知悉、准确掌握、有效执行、自觉遵守相关规定，让修订后的突发事件应对法更加深入人心，强化全社会的突发事件应对法治意识，形成“人人讲安全、个个会应急”的浓厚氛围，依法推进突发事件应对工作再上新台阶。

二要抓紧做好制度配套工作。突发事件应对法作为应急管理法律制度体系框架中的基础性、综合性法律，下一步，要落实十四届全国人大常委会立法规划，抓紧制定危险化学品安全法、国家消防救援人员法、自然灾害防治法等相关法律。修订后的突发事件应对法要求建立健全的制度机制，有些需要通过制定配套规定来保证相关条款的实施。例如，修订后的突发事件应对法规定，专业应急救援人员应当具备相应的身体条件、专业技能和心理素质，取得国家规定的应急救援职业资格，具体办法由国务院应急管理部门会同国务院有关部门制定。按照立法法的有关规定，法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关一般应当自法律施行之日起一年内作出规定。有关部门和单位要严格落实法律规定，抓紧梳理清单，明确分工、落实责任、强化督导，及时出台相关配套规定。

三要准确把握新规定新要求。现行做法中与修订后的突发事件应对法规定要求不一致的，必须认真贯彻执行修订后的突发事件应对法的规定。例如，本法对突发事件应对工作中的个人信息保护作出规定。这是根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》等现有法律的相关规定，针对突发事件应对工作的特点和实际需要作出的专门规定。对于此前收集的个人信息，其使用、销毁等处理，也应当一以贯之，按照上述法律的相关规定执行。