加强行业协会反垄断监管 促进行业规范健康持续发展
水泥 中国经济网 2023-08-17
行业协会是政府和经营主体之间的桥梁和纽带，是完善社会主义市场经济体制进程中不可或缺的社会组织。改革开放以来，我国行业协会发展迅速，在提供政策咨询、服务企业创新、加强行业自律、引导规范发展、维护企业权益等方面发挥了重要作用。与此同时，我国部分行业协会竞争合规意识不强、合规能力不高等问题逐步显现，部分行业协会不当干预市场竞争、组织会员企业从事垄断行为，甚至成为垄断行为的“牵头人”，损害了市场公平竞争秩序和消费者利益，不利于行业规范健康持续发展。
反垄断法实施以来，我国反垄断执法机构始终以保护市场公平竞争和维护消费者合法权益为主线，坚持监管规范与促进发展并重，依法查处涉及行业协会的垄断行为，切实保护市场公平竞争，维护消费者利益，推动行业协会依法加强自律，引导本行业经营者公平竞争、积极创新，助力构建新发展格局、实现高质量发展。
健全法律制度
相对于一般的垄断协议，行业协会组织达成的垄断协议更加稳固、更易得到执行，对市场竞争和消费者的损害也更大，对中小企业生存发展、生产经营乃至整体市场健康发展秩序的危害不容忽视。
针对部分行业协会组织本行业经营者从事垄断协议比较多发的问题，我国2008年施行的反垄断法第十一条规定，行业协会应当加强自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序；第十六条规定，行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为；第四十六条规定，行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款，情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。2019年6月，市场监管总局制定出台《禁止垄断协议暂行规定》，进一步细化反垄断法规定，明确行业协会内涵和外延，详细列举行业协会不得从事的三种行为，为行业协会提供行为指引。
2022年8月1日，新修改的反垄断法正式实施。新反垄断法第十四条规定，行业协会应当加强自律，引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序；第二十一条规定，行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为；同时，增加“责令改正”的法律责任，并将罚款上限提高至三百万元。2023年3月，市场监管总局落实新反垄断法修订出台《禁止垄断协议规定》，进一步完善了涉及行业协会的有关条款内容。
中国政法大学副校长、教授时建中指出，新反垄断法对行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的，增加了“由反垄断执法机构责令改正”的法律责任，并将罚款上限由过去的50万元提高至300万元，有助于加强行业领域自律，维护公平竞争市场秩序。
为回应行业协会对细化法律规定、明确行为底线的期待，帮助行业协会健全反垄断合规制度，加强反垄断合规风险识别、评估和防范，市场监管总局结合执法实践、立足中国国情研究起草关于行业协会的反垄断指南，于2023年5月向社会公开征求意见。《关于行业协会的反垄断指南（征求意见稿）》进一步细化行业协会可能从事或者组织从事的垄断行为情形，规定行业协会应当避免从事三种高风险行为。
上海交通大学法学院教授王先林认为，列举出三种行业协会应当避免从事的高风险行为，抓住了防止行业协会发挥垄断“牵头人”作用的关键，为经营者提供公平透明可预期的良好市场环境。
开展常态化监管执法
反垄断执法实践显示，行业协会以加强行业自律为名，组织会员单位从事垄断协议行为、破坏市场公平竞争的情况并不鲜见。反垄断法实施15年来，我国反垄断执法机构认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，聚焦民生等重点领域，依法查处涉及行业协会的垄断案件近50件，罚款金额合计约1600万元，其中在四川省水泥协会垄断案、陕西省水泥协会垄断案等11件案件中，行业协会被处以顶格罚款；江西丰城市预拌混凝土协会垄断案等2件案件中，行业协会被反垄断执法机构建议依法撤销其社会团体法人登记。
从违法行为类型看，均涉及横向垄断协议。涉及固定商品或者服务价格行为的案件占比约67%，涉及分割市场行为的案件占比约20%，涉及限定生产或者销售数量行为的案件占比约12%。
从行业领域看，民生重点领域比较集中。其中，保险领域案件占比约22%，建材领域案件占比约16%，驾驶员培训领域案件占比约10%，检测、旅游、爆破器材等领域也相对多发。
从协会层级看，以省市级为主。涉及市级行业协会的案件占比约55%，涉及省级行业协会的案件占比约37%。
部分行业协会之所以出现上述涉嫌垄断问题，存在多方面原因，至少包括：一是竞争合规意识相对淡薄。有的行业协会以加强行业自律为名，组织企业固定商品价格、划分销售市场，看似避免了过度竞争，实则破坏了公平竞争的市场秩序。二是市场化意识有待增强。有的行业协会缺乏对自身角色的清晰定位，容易与行政机关一起或者按照行政机关要求组织企业从事垄断行为。三是内部管理不够完善。有的行业协会虽由本行业企业自发成立，但日常管理活动被少数企业控制，成为实施垄断行为、破坏市场竞争的工具。
市场监管总局始终坚持监管规范与促进发展并重，通过加强对行业协会的常态化反垄断监管，推动实现“查处一起案件、规范一个行业、净化一个领域”，有效保护市场公平竞争，维护消费者利益，积极构建全国统一大市场，促进行业规范健康持续发展。
加强合规指导
在开展常态化监管执法的同时，反垄断执法机构多措并举加强竞争倡导，探索加强预防性监管，帮助行业协会提升反垄断合规意识和能力，预防垄断行为的发生。
加强以案释法。依法公开行政处罚决定书，发挥垄断案件的警示、教育、引导作用，通过加强执法促进合规管理，倒逼行业协会形成反垄断合规管理的长效机制。
加强合规指引。市场监管总局研究起草《关于行业协会的反垄断指南》，从合规管理制度、垄断风险识别与控制、内部举报机制、沟通咨询、会员合规指导、配合调查和约谈等方面指导行业协会依法加强行业自律。陕西对当事人作出反垄断处罚并发出行政指导书，山东发布《行业协会反垄断合规指引》，贵州发布《贵州省行业协会和经营者反垄断合规指引》，河南发布《行业协会反垄断合规指引》，提醒行业协会防范垄断行为。
加强宣传培训。反垄断执法机构加强对反垄断法配套规章、指南文件、重大执法活动的宣传解读，成功举办九届中国竞争政策论坛，举办中国公平竞争政策宣传周，组织开展反垄断法实施十周年和新反垄断法实施等系列宣传活动，连续4年发布《中国反垄断执法年度报告》。浙江、安徽、江西、云南等地举办快递、水泥、电力等行业反垄断培训班，推动公平竞争理念逐步深入人心。
加强监管联动。反垄断执法机构与社会团体登记管理机关、行业主管部门等加强沟通协调，推进竞争监管和市场准入、行业监管等更加紧密衔接，提高监管执法效能，形成协同规制合力。7月19日，民政部发布开展全国性行业协会商会服务高质量发展专项行动的通知，将“全国性行业协会商会强化行业自律功能，积极维护公平竞争的市场环境和规范健康的行业发展秩序”作为行动的一项重要内容。
反垄断合规不仅要写在纸上，更要落实在行动中。反垄断执法机构将加强常态化反垄断监管执法、部门协调联动、行政指导与宣传普法，把社会主义法治优势转化为竞争治理效能，引导行业协会真正成为加强行业自律、规范创新发展的“帮手”，助力构建新发展格局、实现高质量发展。
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