6月地方债发行1.9万亿创新高，新增专项债发行进度达99%
水泥 21世纪经济报道 2022-06-28
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由于监管部门要求新增专项债6月底前基本发完，近期地方债的发行备受市场关注。
一般而言，地方债发行需提前5个工作日披露发债材料。记者根据上周披露的发行材料梳理，本周6月27日-6月30日地方债预计发行5210亿，其中新增专项债发行4095亿。
这将是地方债连续三周发行规模超过5000亿，在地方债发行历史上绝无仅有。考虑到风险低、市场认购高等因素，地方债都能成功发行。如将本周发行规模考虑上，6月地方债发行规模将达到1.93万亿，创出历史新高。
在本周发行结束后，6月末新增专项债发行将达到3.4万亿，基本完成目标任务，但后续财政政策发力面临缺“子弹”的问题，市场、学界关于增量政策的讨论仍在继续。
发行规模创新高
早在5月初，21世纪经济报道即独家报道，五一假期期间监管部门紧急通知地方，要求地方进一步加快专项债发行节奏，2022年新增专项债券须于6月底前基本发完。
此后官方发布的信息进一步证实了本报的报道。国务院5月31日对外公布的《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》称，加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。
从实际发行进度看，截至6月末新增专项债发行规模将达到3.4万亿，完成已下达额度的99%；新增一般债发行规模达到0.61万亿，完成全年额度的84%。这意味着新增专项债发行完成了既定的目标任务。
一些地方也公开宣布完成了全年发行任务。《福建日报》报道称，6月14日福建省在中央国债登记结算有限公司发行新增政府债券697.21亿元，至此，今年财政部下达该省的新增政府债务限额1640亿元已全部发行完毕。福建省成为全国首个完成全年新增政府债券发行任务的省份。
再如，安徽省财政厅表示，6月15日安徽省由财政部国库司代理公开招标并成功发行一千多亿地方政府债券。至此，2022年新增地方政府债券发行圆满收官，其中，发行新增一般债券121.5亿元、新增专项债券1615亿元，发行节奏明显提速，是全国完成年度新增政府债券发行任务的靠前省份。
安徽省财政厅表示，下一步，将进一步压实市县主体责任，加快专项债券资金支出进度，力争在8月底前基本使用完毕，推动尽快形成实物工作量。同时，组织市县提早谋划储备项目、做实项目前期准备，推动健全专项债券项目储备入库、发行使用、开工建设的循环机制，为扩大有效投资、稳定经济增长提供财政保障。
回望历史，今年是首次在6月底前完成新增专项债发行的年份。2015年-2018年，由于地方债额度未提前下达，5月底6月初新增专项债才启动发行。另据记者梳理，2018年、2019年、2020年、2021年监管部门要求专项债发完的时限分别为当年10月底、9月底、10月底、11月底，专项债也在前述时限前完成发行。
从发行进度看，5月后地方债发行明显提速，其中5月发行规模达1.2万亿，6月发行规模进一步攀升至1.93万亿，创出历史新高，高出此前历史高点0.6万亿。
此前的历史高点为2020年5月的1.3万亿。当时地方债发行加快主要是为了给特别国债发行让路，在2020年6月、7月一万亿特别国债发行完毕后，2020年8月地方债发行再度提速。
Wind数据显示，2020年8月地方债发行规模达到1.2万亿，是历史第四高，仅次于今年6月、2020年5月、今年5月。
增量政策工具猜想
专项债在6月底发行完毕后，下半年财政政策面临缺“子弹”的问题。财政部部长刘昆6月21日在十三届全国人大常委会第三十五次会议作报告时指出，下一步要加快落实已经确定的政策，加大宏观政策调节力度，谋划增量政策工具，靠前安排、加快节奏、适时加力，继续做好“六稳”“六保”工作，有效管控重点风险，保持经济运行在合理区间。
6月25日，中国人民银行货币政策委员会委员、中国国际经济交流中心副理事长王一鸣在中国宏观经济论坛季度论坛（2022年中期）上表示，当前供需还存在较大缺口。尽管基建投资在专项债发行进度加快的支撑下保持较快增长，但仍然受到项目储备、资金用途、地方财政收支压力、化解隐形债务等方面的约束。所以基建投资能不能对冲房地产和制造业投资减缓，还取决于下一步的政策力度。
王一鸣称，当务之急要稳住宏观经济大盘，努力实现二季度转正，经济能够稳定在合理区间。就宏观政策来说，积极的财政政策需要加大力度。比如能不能适当上调赤字水平，进行预算调整。也可以考虑增加不计入赤字的特别国债的发行，来进一步推动内需的扩大。
据记者梳理，近期市场、学界提出的增量财政政策工具包括提高赤字率、发行抗疫特别国债、增发专项债、提前下达2023年专项债额度并在今年发行、利用往年剩余额度发专项债等，但这些工具都有一定的制约。
赤字率方面，今年名义赤字率是2.8%，确有提升的空间。历史上，1998年8月、1999年8月、2000年8月全国人大常委会审议批准预算调整方案，年中赤字率提升，主要是应对亚洲金融危机冲击。
在预算管理中，赤字通过发行普通国债及地方一般债解决，其中国债占比最大。但目前国债还有充足的额度，暂不需要再增加额度。Wind数据显示，截至6月26日今年国债净融资0.28万亿，完成全年额度的10%，后续还有2.3万亿的额度待发行。
特别国债用途灵活，可不计入赤字，其逻辑在于特别国债的投向需产生收益，要有稳定的现金流与之对应，以对应的收益偿还。此前，1998年的特别国债用于向四大行注资，2007年向中投公司注资，2020年则用于基建和抗疫支出。
华东某省财政厅人士表示，如果一笔特别国债对应有实物资产，可以不列赤字。因此如果一定要发，最好要有对应的实物量，不能纯粹作为经常性支出。
至于年内增加专项债额度，此前并无先例。但当前地方债债务率已突破100%，专项债扩张面临债务率约束。
至于提前下达次年专项债额度，此前确有先例：2019年-2022年额度均提前下达，下达时间一般是上一年的11月或者12月(2021年较为特殊，下达时间为当年3月初)，发行则是当年初。
根据全国人大常委会的授权，提前下达地方债额度的年份为2019年-2022年，因此提前下达2023年额度可能还需再授权。而如果2023年额度在今年发行可能还面临诸多程序上的难题，也容易造成“寅吃卯粮”的透支印象。
此外，根据财预（2017）89号文（《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专线债券品种的通知》），各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。
此前地方计划进行相关实践，但未获批准。海南省2019年预算报告披露，根据财政部相关规定，中央财政鼓励地方利用专项债务限额空间发行土地储备、政府收费公路及棚户区改造等项目收益与融资自求平衡的专项债券。为保障重点项目资金需求，经省政府同意、省人大常委会批准，2018年海南省计划全额动用专项债务限额空间65.4亿元发行项目收益与融资自求平衡专项债券。在2018年执行过程中，因债务管控政策收紧，财政部不同意地方利用专项债务空间发行债券，因此海南省未能发行上述专项债券。
财政部数据显示，截至2021年末地方政府专项债限额18.2万亿，余额16.7万亿，二者存在1.5万亿的空间。但这一“空间”在各省之间并非平均分布，约一半集中于京沪两地。前述两个方案均面临地方债务率的约束。
从目前的情况看，前述财政政策增量工具仍在讨论中，后续仍需官方定调。
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