构建我国竞争合规治理体系的新举措

水泥国家市场监督管理总局 2024-04-30

遵守反垄断法律规定是企业的应尽义务，反垄断合规是企业的分内之事，但企业反垄断合规的正外部效应、反垄断的立法目标和反垄断执法机构的职能决定了反垄断执法机构在推进竞争合规工作上必须有所作为。

反垄断执法的最终目的并非惩罚和威慑，而是为了确保经营者能够遵守竞争规则，实现反垄断法追求的价值目标。反垄断合规工作可以增进经营者对反垄断法的理解，促进经营者接受反垄断理念并合规经营。为了更好地指导和支持经营者建立健全反垄断合规管理制度，增强反垄断合规风险防控和处置能力，培育公平竞争文化，国务院反垄断反不正当竞争委员会2024年4月底颁布新修订的《经营者反垄断合规指南》（以下简称《指南》），《指南》通过总则、合规管理组织、合规风险管理、合规管理运行和保障、合规激励、附则六章共四十一条的规定，明确了企业反垄断合规治理机构、合规管理负责人及牵头部门、业务及职能部门的合规职责，列明了各类垄断行为的合规风险管理、合规管理运行和保障并穿插了参考示例以帮助经营者理解合规工作要旨，并以专章的形式新增了关于合规激励的规定。《指南》的修订与颁布体现了我国反垄断执法机构在常态化监管的同时，更加注重引导经营者自觉遵守法律法规，也是我国构建和完善竞争合规治理体系的重要举措。

一、《指南》的修订与颁布表明我国竞争合规治理体系正日趋完善

反垄断法实施十六年以来，我国除了2020年9月颁布的《经营者反垄断合规指南》外，还陆续出台了《企业境外反垄断合规指引》《经营者集中反垄断合规指引》等反垄断合规指南、指引，我国竞争合规治理体系已经形成并不断完善。

本次修订的《指南》对反垄断合规管理的规定更为细致、全面，也更具有实操性，非常有益于促进和指导经营者更规范地建立和完善反垄断合规管理工作，极大地丰富了我国竞争合规治理体系的内容。例如，《指南》第二章通过对合规治理机构、合规管理负责人、合规管理牵头部门、业务及职能部门合规管理职责的具体规定为企业建立多层次合规管理组织提供了范本，通过明晰各部门的职责完整勾勒出反垄断合规治理框架，也凸显了经营者的业务部门是合规第一道防线，合规管理部门及相关人员是第二道防线，内部审计、法律、内控部门是第三道防线的反垄断合规管理组织体系。再如，《指南》第三章对风险评估、风险提醒、风险识别、法律责任提示、境外风险提示、风险处置等合规风险管理进行了规定；第四章对反垄断合规审查、咨询、汇报、培训、承诺及保障、奖惩、内部监督机制、外部监督机制、管理评估与改进、信息化建设进行了规定。与修订前的《指南》相比，上述修改可以更好地指导和鼓励经营者根据市场竞争状况、所处行业特点，从自身经营范围、治理结构、业务规模等情况出发，制定与企业适宜的反垄断合规管理制度，并通过解释说明和示例为经营者提供更为完整、具体的操作建议。

二、《指南》的修订亮点是我国反垄断合规激励机制的探索

遵守反垄断法律规定是企业的应尽义务，反垄断合规是企业的分内之事，但企业反垄断合规的正外部效应、反垄断的立法目标和反垄断执法机构的职能决定了反垄断执法机构在推进竞争合规工作上必须有所作为。近年来，我国反垄断执法机构注重刚性执法和柔性监管的有机结合，愈来愈重视预防性监管工作，随着约谈、“三书一函”等制度的引入与运用，反垄断执法机构正力求通过引导、帮助和合规激励等方式，促使企业自觉遵守竞争法律法规，实现自我规范与自我约束，更好地维护市场公平竞争。

对企业合规工作而言，公法上的激励手段通常包括刑法上的定罪量刑、不起诉机制、行政和解制度、行政承诺制度等，这些措施不仅可以围绕单位责任建构，还可以围绕个人责任建构，而如何对企业建立并实施有效反垄断合规机制的行为予以激励，各司法辖区都在探索当中。我国《指南》修订的最大亮点就是以专章的方式作出了“合规激励”的规定，提出反垄断执法机构在对违反反垄断法的行为进行调查和处理时，可以酌情考虑经营者反垄断合规管理制度的建设实施情况，并明确了调查前合规激励、承诺制度中的合规激励、宽大制度中的合规激励、罚款幅度裁量区间中的合规激励四种反垄断合规激励情形，体现了反垄断执法机构对企业建立反垄断合规管理制度的重视和鼓励。

当然，反垄断合规不应是“纸上计划”，而应是有效的反垄断合规，如果企业仅在形式上建立反垄断合规机制尚不足以获得合规激励，只有符合反垄断执法机构对于有效反垄断合规认定的若干标准和条件，才能获得合规激励。正因为如此，为防止合规激励机制被滥用，《指南》规定经营者申请合规激励的，反垄断执法机构要从完善性、真实性和有效性等方面对经营者反垄断合规管理制度的建设实施情况进行实质性审查，并同时还规定了反垄断执法机构不给予企业合规激励的具体情形，这些情形主要是未通过合规实质性审查的；作出合规实质性审查决定所依据的事实发生重大变化的；在合规考察期间提供的信息不完整或者不真实的；多次从事违反反垄断法的行为等。还需要特别关注的是，当企业提供证据材料证明其符合反垄断合规激励的适用条件时，《指南》规定反垄断执法机构“可以”决定是否适用反垄断合规激励机制，而不是“应当”适用反垄断合规激励机制，从而使我国反垄断合规激励机制的构建和实施是审慎和稳妥的，也能够与反垄断执法工作形成互动协调，共同实现反垄断法的立法目标。

三、《指南》新增的二十二个参考示例为企业反垄断合规提供了最佳实践样本

反垄断合规制度契合了“耗费一定的公共及私人资源来预防和威慑违法行为，探寻一个通过企业主动的合作来促进公平和有效竞争的全新的规制方法实有必要”和“反垄断领域的一分预防胜过十分救济”的理念，通过制定发布反垄断合规指南或指引，引导企业开展反垄断合规工作，可以弥补反垄断执法“事后性”的不足，可以最大程度地保护市场竞争，可以进一步优化反垄断监管机制，实现反垄断事前、事中、事后的全链条全周期监管，提高反垄断监管的精准度和效能。

对于企业来讲，反垄断合规是经营者预防和抑制反垄断法律风险最基本的工具，甚至可以说，反垄断合规是企业进行“自我规制”的重要形式。企业自主推进反垄断合规工作的内在动因主要表现为两方面，其一是源于对违法行为被发现和遭受法律制裁的恐惧；其二是源于一种内生的规范义务感。实证研究表明，反垄断合规工作可以有效减少企业“非理性”竞争违法行为的发生频率，在一定程度上缓解反垄断执法的压力，节约反垄断执法资源，提高反垄断执法效率。但是，反垄断合规工作的专业性强难度大，企业进行反垄断合规工作时迫切需要得到专业指引。

《指南》的修订高度重视指引性和可操作性，力图为经营者反垄断合规管理体系的建立和实施提供切实的工作指引。《指南》中的二十二个参考示例分别针对建立合规管理机构、反垄断合规管理体系、风险识别与评估、风险提醒、垄断协议行为合规风险识别、滥用市场支配地位行为合规风险识别、经营者集中行为合规风险识别等反垄断合规具体工作，通过鲜活的案例展示，类似于反垄断合规的操作手册，正是在手把手地指导经营者建立反垄断合规管理制度。

总之，反垄断合规是公司现代化治理的重要组成部分，《指南》的修订与颁布可以更好地引导企业结合自身实际提升反垄断合规意识和能力，可以激励企业成为反垄断法的模范遵守者和反垄断合规的践行者，从而可以更好地维护市场公平竞争和优化市场营商环境，助力于全国统一大市场的建设和促进我国经济的高质量发展。

编辑：周程

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